Case History – Legal
Una richiesta specifica, da parte di un’azienda, riferita ad un accordo quadro “multi fornitore”, ai sensi dell’art. 59, par. 4, lett. a) del codice degli appalti (senza rilancio competitivo), dà occasione di approfondire, per questa tipologia di procedura, le questioni legate all’applicazione del regolamento (UE) 2025/1197, che come noto, applica ai fornitori europei misure restrittive (c.d. “IPI”) alla possibilità di offrire dispositivi medici di origine cinese nelle gare d’appalto.
Ambito di applicazione e calcolo della soglia dei 5 milioni
Il regolamento IPI (reg. (UE) 2022/1031) si applica alle “alle procedure di appalto pubblico” (art. 6, par. 4), di importo superiore alla soglia di € 5 milioni.
Una delle prime questioni emerse riguardava, nelle gare multi lotto, la possibile applicazione delle restrizioni ai singoli lotti, anche di valore inferiore alla soglia prevista.
Ormai, tuttavia, è pacifico che le misure di restrizione per i prodotti cinesi si applicano a tutti i lotti delle procedure di gara, il cui valore complessivo è superiore alla soglia prevista, indipendentemente dal valore di ciascun lotto (cfr. TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 22.10.2025, n. 322).
Infatti, al fine di determinare il valore della procedura, l’art. 5, par. 5, della direttiva 2014/24/UE, stabilisce che, per gli accordi quadro, va tenuto in considerazione “il valore massimo stimato al netto dell’IVA del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata dell’accordo quadro”.
Principi generali: unicità dell’offerta e autonomia dei singoli lotti
Per analizzare le ulteriori questioni, relative alla partecipazione ed aggiudicazione dei singoli lotti nelle procedure di accordo quadro, è necessario partire dai principi generali sottesi alle procedure di gara.
In primo luogo, va ricordato che gli obblighi derivanti dalle misure restrittive si applicano a “ciascun aggiudicatario”, come stabilito dall’art. 8, reg. IPI (reg. (UE) 2022/1031), non ai concorrenti.
Inoltre, seguendo le indicazioni derivanti dalla pacifica interpretazione della giurisprudenza amministrativa italiana (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 31.12.2021, n. 8749), in caso di appalti suddivisi in lotti, ciascun lotto rappresenta una procedura di gara a sé stante, anche se svolta in un unico contesto, dalla quale derivano distinte aggiudicazioni, ciascuna dotata di propria autonomia (principio alla base della regola contenuta nell’art. 120, comma 13 c.p.a. sull’impugnazione distinta per ciascun lotto della procedura di gara).
Inoltre, l’art. 17 del codice degli appalti (d.lgs 36/2023), comma 4, stabilisce che, per ciascuna gara, “ogni concorrente può presentare una sola offerta”. In base a tale principio, viene stabilita l’esclusione delle offerte alternative nel corso della procedura di gara: viene pertanto imposto “agli operatori economici di presentare una sola proposta tecnica e una sola proposta economica”, per ciascun lotto cui partecipano (Consiglio di Stato, Sez. V, 22.05.2024, n. 4537).
Accordo Quadro mono-fornitore vs. multi-fornitore
Applicando questi principi ricaviamo che:
- Per gli accordi quadro, di valore complessivo superiore a € 5 milioni, nei quali è prevista l’aggiudicazione di ogni singolo lotto ad un unico contraente, la misura restrittiva dovrà trovare integrale applicazione. Pertanto, per ciascun lotto, sarà possibile, per tutti i concorrenti, presentare un’unica offerta tecnica, rispettosa dei limiti imposti dal regolamento IPI (almeno il 50% dei prodotti aggiudicati di provenienza diversa dalla Cina). Sarà possibile, quindi, ottenere l’aggiudicazione offrendo prodotti di origine cinese solo se il lotto prevede una pluralità di prodotti, offrendone alcuni (almeno il 50%) di origine non cinese e alcuni (meno del 50%) di origine cinese. Qualora il prodotto offerto sia unico, non sarà possibile presentare offerte alternative: quindi si potrà risultare aggiudicatari solo offrendo prodotti di origine non cinese;
- Negli accordi quadro, nei quali è prevista l’aggiudicazione ad una pluralità di concorrenti, la situazione cambia, a seconda del numero di concorrenti che risulteranno aggiudicatari.
Qualora, infatti, per questi lotti vi sia un unico partecipante, o un’unica offerta conforme, si ripropone la situazione vista per i lotti aggiudicati ad un unico concorrente: l’aggiudicatario si garantirà l’intera fornitura e non saranno ammesse offerte alternative. Per questo, la misura IPI sarà rispettata solo per lotti con una pluralità di prodotti, qualora l’offerta riguardi almeno il 50% di prodotti di provenienza non cinese.
L’ aggiudicazione ad una pluralità di fornitori
In caso, invece, si pervenisse ad aggiudicare ad una pluralità di fornitori entrerebbero i gioco le percentuali di affidamento previste dal capitolato di gara.
Qualora, come si vede di frequente in questi casi, il concorrente primo in graduatoria si garantisse, come valore minimo di fornitura, non più del 50% del valore del lotto, vi sarebbe la teorica possibilità di garantire il rispetto della misura IPI, indipendentemente dal posizionamento in graduatoria, se fossero ammessi all’accordo quadro anche offerenti che partecipano con prodotti di origine non cinese.
Secondo, infatti, le indicazioni contenute negli “Orientamenti per facilitare l’applicazione del regolamento IPI da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, degli enti aggiudicatori e degli operatori economici” della Commissione europea (Comunicazione 2023/C 64/04), in caso di aggiudicazione di procedure di gara svolte in forma di accordo quadro “le misure IPI saranno applicate una sola volta al momento dell’aggiudicazione dell’accordo quadro. Le misure IPI non si applicano ai contratti basati su un accordo quadro (nella cosiddetta fase di call-off)” (p.to 5, par. 3).
Pertanto, il valore del 50% di prodotti di provenienza non cinese si dovrà calcolare non sulla singola offerta aggiudicataria, ma sul complesso delle offerte ammesse all’accordo quadro.
Ciò imporrà, in sede di esecuzione, di garantire che vi sia la possibilità (teorica), per ciascun lotto, di fornire almeno il 50% di prodotti di provenienza cinese, ammettendo all’accordo quadro almeno un operatore economico che abbia presentato offerta per prodotti di provenienza non cinese.
Va evidenziato che il regolamento IPI sarà rispettato al momento dell’ammissione all’accordo quadro, indipendentemente dall’effettiva percentuale di prodotti cinesi effettivamente acquisiti nel corso dell’esecuzione.
Pertanto, non sarà possibile procedere all’aggiudicazione qualora tutti i concorrenti del lotto abbiano offerto esclusivamente prodotti di provenienza cinese, mentre un operatore economico, che abbia offerto solo prodotti cinesi, potrà essere ammesso all’accordo quadro solo se almeno uno degli altri concorrenti abbia offerto prodotti di provenienza non cinese ed al primo in graduatoria sia riservato non più del 50% della fornitura.
Sarà quindi necessario, per la Stazione Appaltante, dettare le regole di applicazione del regolamento IPI nell’assegnazione dei quantitativi di fornitura rispettando le percentuali di prodotti di origine non cinese previste dalla normativa (almeno il 50% della teorica possibilità di fornitura per ciascun lotto).
Considerando, infine, che le regole del regolamento IPI si applicano in sede di esecuzione e non di svolgimento della gara (cfr. TAR Toscana, Sez. III, 16.7.2026, ord. n. 480), per i lotti da aggiudicarsi ad una pluralità di fornitori, sarà possibile presentare offerta relativa a soli prodotti di provenienza cinese.
In sede di ammissione non sarà possibile escludere l’operatore economico. Tuttavia, qualora in fase di aggiudicazione risulti l’impossibilità di rispettare il regolamento (UE) 2025/1197, la stazione appaltante non potrà procedere all’aggiudicazione, dichiarando deserto il lotto.
Qualora il lotto preveda per il primo in graduatoria un minimo di fornitura superiore al 50%, l’offerta non sarà accettabile se relativa a prodotti di origine cinese: si dovrà scorrere la graduatoria fino a giungere all’offerta di prodotti non cinesi meglio posizionata, che assumerà il ruolo di prima aggiudicataria, ammettendo all’accordo quadro i concorrenti, che hanno offerto prodotti di provenienza cinese, solo in posizione deteriore rispetto all’offerta di prodotti di origine non cinese.
avv. Mauro Crosato